31 mars 2011, Article pour le BEPA Monthly Brief : "Pas de gouvernance économique sans légitimation démocratique"

'Paquet sur la gouvernance économique', 'Semestre européen', 'Pacte pour l'Euro', 'Single Market Act', 'Analyse annuelle de la croissance' : les concepts ne manquent pas pour décrire les outils de la "gouvernance économique" européenne. De nombreux chantiers ont été ouverts pour tenter de tirer les leçons de la crise. Mais les opinions risquent de s'y perdre. Trois questions simples méritent une réponse : va-t-on dans le bon sens ? La méthode est-elle appropriée ? Les procédures seront-elles efficaces et démocratiques ?

Des pas dans la bonne direction

En septembre 2010, la Commission a rédigé six propositions relatives à la gouvernance économique qui traitent à la fois du renforcement du pacte de stabilité et de croissance, de la surveillance des déséquilibres macro-économiques et de l’amélioration des cadres budgétaires nationaux. C’est de ce paquet assez complet et novateur qu’en vertu du traité de Lisbonne, le Parlement européen est saisi en co‑décision.

Au début de l'année se sont ajoutées des propositions nouvelles pour la zone euro. Le 'Pacte pour l'euro plus' avalisé par le Conseil européen des 24 et 25 mars, contient deux éléments assurément positifs.

Tout d'abord, pour la première fois, la Chancelière allemande admet que le partage d'une même monnaie requiert une coopération accrue à dix-sept. L'approche à vingt‑sept jusqu'ici privilégiée sous-estimait les besoins propres à la zone euro, notamment la nécessité de limiter les divergences incompatibles avec une monnaie unique. La formule finalement retenue d'une adhésion volontaire des Etats non membres de la zone euro, l'implication de la Commission et la reconnaissance du rôle du Parlement européen ont permis d'éviter l'écueil d'une différenciation excessive, sans renoncer à une coopération plus étroite autour de la monnaie unique.

Ce Pacte a ensuite pour mérite de lever le voile sur la nécessité de prendre ensemble certaines décisions macro-économiques qui étaient jusqu'ici strictement du ressort national en dépit des effets qu'elles peuvent avoir sur d'autres Etats ou sur la stabilité de toute la zone euro ; c'est notamment le cas pour la fiscalité des entreprises, le niveau de rémunération du travail ou les conditions du départ en retraite. Cette nouvelle étape est opportune : trop longtemps, la fiction a prévalu que la stabilité de l'euro pouvait reposer sur la seule discipline des comptes publics ; celle-ci est nécessaire mais pas suffisante. Le cas de l'Irlande ou de l'Espagne en atteste.

Quelques doutes sur la méthode

Cependant, la méthode reste incertaine. L’accumulation de textes et le flou sur leur caractère plus ou moins contraignant constituent un premier écueil. Une fois encore, les gouvernements prennent le risque de créer des attentes qui pourraient n'être pas suivies d'effets. L'échec de la stratégie de Lisbonne fondée sur la coordination, comme la violation des critères de déficit et plus encore de dette, invitent à une certaine méfiance. Il faut une bonne dose de foi pour croire à cette conversion. La gravité de la crise, sous le contrôle des marchés, peut certes aider les récalcitrants mais ces promesses là ont été trop souvent faites solennellement à Bruxelles et oubliées de retour dans les capitales, pour que nous soyons dupes.

Les Etats prétendent rester les maîtres du jeu alors même que, comme le disait Tommaso Padoa-Schioppa dans un entretien pour Notre Europe en octobre 2010, la faiblesse majeure de l’euro tient dans le fait que "le pouvoir de coordination est justement dans les mains de ceux qui devraient lui être soumis".

Dans le 'Pacte pour la compétitivité', il était vaguement envisagé d'associer les Parlements nationaux au processus de coordination renforcée. Mme Merkel écartait toute référence à un contrôle démocratique au niveau européen. Du Parlement européen, dans son texte, il n'était pas question, pas plus que de la Cour de justice pourtant si importante pour contrôler d'éventuels manquements.

Là encore les choses évoluent plutôt dans le bon sens. Ainsi, les conclusions du dernier Conseil européen mentionnent la nécessité d'une coopération étroite avec le Parlement européen.

En dépit de ces progrès, dus notamment à la participation de la Commission et la présidence du Conseil européen aux négociations du pacte pour l’euro et aussi grâce aux protestations d'un certain nombre de députés européens, la question de la légitimation démocratique de la gouvernance économique n'est toujours pas abordée avec l'attention qu'elle mérite.

Pas de gouvernance economique sans légitimation démocratique

Il est capital de rendre les décisions de surveillance de l’Union économique et monétaire plus 'automatiques' ; c’est le seul moyen de faire appliquer les règles, en évitant les traditionnels marchandages au Conseil, comme le souhaite notamment la BCE. Mais quand des sujets aussi sensibles que le budget national ou les politiques salariales sont concernées, l''automaticité' n’est acceptable que si la décision finalement prise est considérée comme légitime. Tout ce qui serait perçu comme un 'diktat bureaucratique' imposé aux peuples est à éviter.

Idéalement, il serait temps de passer à l'union politique que les Pères fondateurs de l'euro ont toujours considérée comme la conséquence inéluctable de la mise en commun de la monnaie. On ne répètera jamais assez que l'organisation actuelle, assez bancale, était conçue comme transitoire. A défaut, il importe d'améliorer les choses dans le cadre existant, en s'appuyant sur les traités.

C’est pourquoi les rapporteurs des six textes susmentionnés, toutes tendances politiques confondues, ont proposé, dans les différentes procédures de surveillance, de nouvelles phases de dialogue devant le Parlement européen. Tant que le vote en ECON n'est pas intervenu, c'est une simple proposition mais il semble qu'elle pourrait aboutir au Parlement ; aussi n'est-il pas inutile d'en expliquer l'esprit.

L'idée centrale est que seul un débat public transfrontière et objectif, fondé sur les analyses indépendantes menées par la Commission, permettra aux procédures de surveillance de la discipline budgétaire comme aux nouvelles mesures sur les déséquilibres macroéconomiques d'avoir toute leur portée.

La Commission rendrait publiques, devant le Parlement européen, les analyses qu'elle développe (art.121 et 126 sur les volets préventif et correctif du PSC, notamment) ; avant que le Conseil ne tranche, le gouvernement de l'Etat membre concerné pourrait venir répondre en public à la Commission, contester ses analyses ou apporter des éclairages. Un débat transparent pourrait naître, créant enfin la pression mutuelle par delà les frontières que les dispositifs actuels ont échoué à mettre en place. Cette démarche s'inscrit dans l'esprit du "semestre européen" consistant à impliquer plus étroitement les niveaux nationaux et européen dans la gouvernance économique. Mais il rejoint un usage mis en place par le Parlement lui-même. A la suite du rapport Randzio-Plath en date du 23 mars 1998, des rencontres trimestrielles avec le Président de la BCE ont été organisées dans le cadre de ce qui est devenu le "dialogue monétaire".

Ainsi, sur la base de dispositions du traité prévoyant une certaine transparence (art. 121.5, art. 126.8, art. 126.11 et art. 136), un dialogue "économique" serait mis en place avec les ministres des finances d'Etats membres. Ceux-ci étant censés, en vertu de l'article 121 du traité, "considérer leurs politiques économiques comme des questions d’intérêt commun", une interprétation dynamique de ces textes paraît sensée, surtout après une crise d'une telle sévérité.

Le Parlement européen ne disposerait naturellement pas du pouvoir de censurer les ministres nationaux mais le "comply or explain" que le Conseil européen semble vouloir mettre en place aurait beaucoup plus de portée s’il ne se déroulait pas derrière des portes closes.

La simple coordination des politiques nationales, sans mécanisme de responsabilité et de contrôle démocratique, n'est pas à la hauteur des défis que doit relever la zone euro. Aucun Parlement national n'est en mesure de surveiller l'action d'un autre Etat ou du Conseil dans son ensemble, ni les 'spillovers' des politiques nationales qui affectent les différents partenaires. L'Europe démocratique doit aller de pair avec l'Europe économique et monétaire.

© BEPA, Commission européenne